服貿協議類比行政命令審查的三個謬誤

服貿協議類比行政命令審查的三個謬誤

日前，前經濟部長與國民黨立院內政委員會召集委員張慶忠均表示，依據立法院職權行使法63條第1項「各委員會審查行政命令，應於院會交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。」之規定，主張兩岸服務貿易協議（下稱服貿協議）之審查應「視為已經審查」，因而，行政院得逕行通知中國該協議業已生效，此項主張實有三項謬誤。

國家重要事項或人民之權利義務者，應以條約定之

關於我國對外條約或協定應否送立法院審議，主要之法源依據來自於司法院釋字329號解釋，同時，該號解釋乃係因台灣與中國因海基與海協兩會之金門協議如何審議而生。該號解釋中司法院大法官明白表示我國與其他國家締結之國際書面協定，即令使用「協定等其他名稱而其內容直接涉及國防、外交、財政、經濟等之國家重要事項或直接涉及人民之權利義務且具有法律上效力者」，即應送立法院審議。雖然該號解釋並未明白表示台灣與中國間之協議應如何審議，然而，本於相同之規範意旨，就台灣與中國之協議，若涉及國家重要事項或直接涉及人民之權利義務，即應送立法院審議。服貿協議涉及財政、經濟等國家重要事項，同時，並直接涉及人民之權利義務，乃項特質應為國人所共認。因而，即令國民黨不認為台灣與中國間之關係有條約之適用，但不容否認的是，服貿協議涉及國家重要事項，且涉及人民之權益義務，本即應適用條約之審議程序，亦即應由立法院審議程序，行政機關方得予以批准，並通知中國該協議之生效。

對外條約、協定與行政命令之根本不同

行政機關乃至於立法機關欲援引立法院職權行使法第63條第1項之規定審議服貿協議，然而，對外條約或協定與行政命令有一根本性之差異，亦即：行政命令乃係經由立法院於制定法律後，經由法律授權而由行政機關就專門性、細節性或技術性之事務為規範。亦即，就何事務應為法律規範，何事務得授權行政機關為細節性或技術性之規範，乃經由立法院第一次決定。而對外條約或協定則不具有相同之性質，亦即，依我國之實踐，即令涉及國家重要事項，或人民權利義務者，行政機關仍拒絕國會審議，此項措施亦曾經監察院糾正。亦即，就我國之實踐而言，在對外條約與協定之簽訂上，何者屬於條約，何者屬於協定，絕大多數繫諸於行政機關之主觀判斷。然而，若欲援引行政命令之方式審查對外條約或協定，其正確邏輯應係：國會就何者應以條約案審議，何者應以行政協定之方式備查，國會應有第一次之決定權。

應以法律規定者不得以命令定之，應以條約審議者不得藉由協定方式備查

最後，行政機關以法律與行政命令類比條約與行政協定，然而，依據中央法規標準法第6條之規定，涉及人民之權利義務或其他重要事項等應以法律定之者，不得以命令定之。本於相同之法理，應以條約方式經由國會審議者，亦不得藉由協定方式備查，以逃避國會之監督。而如前所述，一對外條約或協定，即令依據行政院之主張，得適用法律與行政命令之分別，以適用國會監督模式，然而，即令認為兩者得以類比，國會亦應享有第一次決定權，而不是由行政機關恣意判斷。

最後，釋字329號解釋於民國82年12月24日公布，該解釋命外交部就條約及協定處理準則為妥適之修正，迄今二十年，條約締結法仍尚未通過，立法怠惰莫此為甚。