服務貿易協議談判與審議

國會監督與民主課責乃係自由貿易協定談判之基石

兩岸服務貿易協議日前於上海簽署，該協議之談判過程以及如何審查，多所紛擾，筆者不揣疏漏，提供若干淺見與相關國家經驗，以就教於方家。依據媒體報導，行政機關對於服務貿易協定之立場主要可以歸納為以下數端：談判過程保密乃是國際慣例、國際實踐向來是包裹表決、若立法院否決（或是逐條審查服務貿易協議）將影響台新與台紐自由貿易協定之談判與簽署，以下就上開見解逐一說明。

談判過程保密乃係國際慣例

國際貿易談判固然有一定之機密性，但一定程度之國會監督與民主課責仍然為各國貿易談判之根本原則。以近來美國與歐盟欲進行之跨大西洋貿易與投資夥伴協定（Transatlantic Trade and Investment Partnership）而言，美國貿易談判代表即為此在國會聽證程序中作證，並提交書面證言。

就墨西哥加入跨太平洋夥伴協議（Trans-Pacific Partnership, TPP）所產生之影響而言，貿易談判代表於二〇一二年舉辦聽證程序，邀請相關業者以及社會公眾發表意見，此項措施亦被貿易談判代表視為確保貿易談判過程透明化之著例。就日本欲加入TPP而言，美國貿易談判代表亦就此於聯邦政府公報發佈公告，邀請相關業者與社會公眾發表評論。此外，行政部門亦將欲邀請日本參與TPP之決定，知會國會，經九十日之諮商期間，若國會未加反對時，日本方得以於今年七月參與TPP之談判。

就歐盟之實踐而言，自由貿易談判之進行，須進行可行性評估，並進行公共諮詢。自由貿易協定之開啟，須受到來自歐盟會員國部長所組成之部長理事會監督，同時間，也須由經由人民直接選舉產生之歐洲議會所節制。在談判開啟時，須經由部長理事會加以授權，在談判過程中，歐盟執行委員會貿易總署須定時向部長理事會與歐洲議會報告談判進程，同時，部長理事會並得就特定議題就談判之方向給予貿易總署談判之指令，以主導談判之方向。

包裹表決乃係國際慣例

我國行政部門另主張，國會僅得就服務貿易協議為全有全無之表決，此亦為國際慣例。然而，此項說法亦不成立。以歐盟與韓國之自由貿易協定而言，歐洲議會在歐盟—韓國自由貿易協定之批准過程中，因其堅持，雙方乃強化了該協定的防衛條款，提供締約方得以暫時中止關稅減讓之執行，執委會並制定了該自由貿易協定防衛措施之執行規則。而歐盟與歐盟與哥倫比亞暨秘魯間之貿易協定之批准過程中，歐洲議會要求執委會於文本中加入人權與永續發展之相關文字，同時要求締約方提交如何落實人權與永續發展之路徑圖，在符合前述要件後，歐洲議會乃批准歐盟與祕魯與哥倫比亞之自由貿易協定。

服務貿易協定影響台新與台紐協定

行政部門另又強調，倘若對於服務貿易協定嚴格審查或逐條表決將影響台新與台紐協定之談判，主要理由係將影響貿易夥伴對於台灣之信心。行政部分類似之言論，業已出現在ECFA之簽署上，行政部門主張若無ECFA之簽署，即無台新與台紐協定之可能。然而，事實證明，即令有ECFA之簽署，台新與台紐協定亦在未定之天。其次，台新與台紐協定與服務貿易協議就服務貿易部分，並無明顯直接關連。尤其，國人目前所關心之出版業、美容業或旅遊業等小型服務業，更與台新與台紐協議無涉。上開產業之開放之所以對於中國有吸引力，乃係中國在語言上有其優勢，且得藉由服務業內部人員移動之方式進入台灣。此等市場開放利益均不見於台新與台紐協定，蓋難想像新加坡、澳洲或紐西蘭欲進入台灣市場，經營出版、美容業，甚至於連旅遊業對於上開國家均不具有關鍵性之經濟價值。就台新而言，所著重者乃係金融服務業、電信產業等，就台紐協定而言，農業貿易為具有關鍵性影響，因而服務貿易協議與台新與台紐協定之掛勾，實難認有何正當性基礎。

其次，在自由貿易協定之談判協定之過程，談判國家皆有參與國家之國會有否決自由貿易協定之可能。此項前例在GATT之發展過程即可找到明證。二次大戰後，談判國原本欲藉由哈瓦那憲章（Havana Charter）建立國際貿易組織（International Trade Organisation），此項憲章未得到美國國會的支持，行政部門乃以行政協定之方式，僅完成就GATT所規範之關稅減讓之實施。而最近之例子乃是TPP之談判，美國行政部門迄今尚未取得貿易促進授權（Trade Promotion Authority）以憑藉快速審議程序批准TPP。因而，TPP之談判方均明確意識到美國行政部門有可能無法取得授權，因而TPP無從於美國生效之可能。 而正因為行政部門意識到其所談判與簽署之自由貿易協定，可能遭遇國會之挑戰與否決，因而行政部門在自由貿易協定之談判過程中，會適時將談判進程告知國會，以確保國會在審議時予以支持。

國會監督與民主課責仍係自由貿易協定談判之基石

由於自由貿易協定所帶來之市場開放，其將影響產業構造之調整，並進而造成所得重分配之效果，對於個人基本權利之影響，不亞於內國租稅之課徵。因而在自由貿易談判過程中，國會監督與民主課責在國家之對外貿易權限上，亦扮演相同之角色。由前述美國與歐盟之實踐而言，公共諮商或公眾評論乃是自由貿易協定談判中為獲取社會支持之重要基石，而國會監督更是自由貿易協定談判中不可或缺之要素。蓋因國會監督與民主課責此憲法根本原則，不因涉及國家之對外貿易權限而有所偏廢，且就影響國家之重要事項或個人之基本權利而言，對外權限並不亞於內部權限之實踐。就服務貿易協議之談判乃至於如今之審議過程，行政機關一再強調談判保密、包裹表決係國際慣例。除此一說法實與各國憲法規範與實踐相左之外，亦有愚民之嫌。